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LA VOIE DE L'EMPIRE DU MILIEU
L'autonomie : un flou juridique
Par Sonia Pradine, décembre 2003

sommaire : AT n°1 - 2006
auteur : Sonia Pradine
dossier : Autonomie
 

Depuis la proposition faite par le Dalaï-Lama à Strasbourg devant le Parlement européen en 1988, proposition dans laquelle il acceptait de renoncer à sa demande d'indépendance au profit d'une « véritable autonomie », un grand débat s'est instauré entre Tibétains et aussi entre protibétains. Devait-on baisser les bras et accepter une autonomie ?

Le problème est que, bien souvent, l'implication de ces termes n'est pas très claire. Concernant l'indépendance, on voit à peu près ce que ça veut dire : la France est indépendante, la Chine aussi... Mais l'autonomie ? Qu'en est-il en pratique ? Le Tibet n'est-il pas déjà « région autonome » ? Que demander alors de plus si l'on renonce à l'indépendance ? N'a-t-on pas déjà l'autonomie ?

Selon la proposition du Dalaï-Lama, le Tibet deviendrait une entité politique démocratique autogouvernée basée sur la loi, pour le bien commun, en association avec la République populaire de Chine (RPC). Le gouvernement chinois resterait responsable de la politique extérieure du Tibet. Mais pour autant le gouvernement tibétain pourrait lui aussi avoir ses propres relations extérieures... (une nuance qui n'est pas loin de ressembler à une contradiction). Concernant certaines activités non politiques, telles que la religion, le commerce, l'éducation, la culture, le tourisme, les sciences, le sport, le Tibet rejoindrait les organisations internationales y ayant trait. Le gouvernement tibétain adhèrerait à la Déclaration Universelle des droits de l'homme... Concrètement, le Tibet serait dirigé par un gouvernement tibétain avec un chef de l'exécutif élu par le peuple, une branche législative bicamérale et un système judiciaire indépendant... On en revient donc au problème de la définition de l'autonomie.

Multiplicité des théories juridiques

Etymologiquement, le terme d'autonomie vient du grec auto, signifiant soi-même, et nomos, loi ou règle. Ainsi, son sens premier est le droit de se gouverner soi-même, d'élaborer ses propres lois. Il semblerait d'emblée que gouvernement chinois et gouvernement tibétain ne voient pas cela de la même manière. Mais c'est somme toute très légitime, étant donné qu'il n'existe même pas un véritable consensus de la doctrine sur une définition. Toutefois, le terme « autonomie » n'implique pas un niveau minimum d'indépendance permettant d'attribuer ce statut à une région.

Un cadre local de légitimité : Selon les juristes Hannum et Lillich, l'autonomie est « l'indépendance d'action au niveau interne, tandis que les affaires étrangères et la défense sont normalement aux mains d'un gouvernement central ou national, mais le gouvernement autonome aurait occasionnellement le pouvoir de conclure des accords internationaux concernant les affaires culturelles ou économiques (1) ». Cela impliquerait au minimum les éléments suivants :

- Il doit y avoir un organe élu localement, avec des pouvoirs législatifs, bien que l'extension des compétences de cet organe soit limitée par un document constitutif. Ces compétences devraient inclure : la santé, l'éducation, les services sociaux, les impôts locaux, le commerce intérieur, la protection de l'environnement, l'organisation politique locale. L'organe législatif local devrait être indépendant et ses décisions ne devraient pas pouvoir être soumises à un veto du gouvernement principal, à moins que ses décisions n'excèdent ses compétences.

- Il doit y avoir un chef de l'exécutif choisi localement, pouvant éventuellement être soumis à l'approbation du gouvernement principal. Ce chef aurait la responsabilité générale de l'administration et de l'exécution des lois locales et des décrets.

- Il doit y avoir un pouvoir judiciaire local indépendant, certains de ses membres peuvent être désignés ou approuvés par le gouvernement central.

Par ailleurs, la répartition des pouvoirs entre l'Etat central et l'entité autonome peut être symétrique ou asymétrique. L'autonomie peut en effet concerner toutes les collectivités territoriales d'un certain niveau, tels que les cantons ou les Lander dans un Etat fédéral, les régions dans un Etat régional. Elle peut aussi ne concerner qu'une partie déterminée du territoire, sous forme de statut spécial, qui présente des caractéristiques particulières. Ainsi, la constitution danoise confère-t-elle un statut d'autonomie aux Iles Féroé et au Groenland et la constitution italienne reconnaît des spécificités à cinq régions autonomes présentant des particularismes géographiques et linguistiques, en leur accordant un statut spécial. L'article 116 de la loi constitutionnelle du 18 octobre 2001 précise en effet que des formes et des conditions particulières d'autonomie sont attribuées au Frioul-Vénétie Julienne, à la Sardaigne, à la Sicile, au Trentin-Haut Adige/Südtirol et à la Vallée d'Aoste, selon les statuts spéciaux respectifs adoptés par la loi constitutionnelle.

Trois types d'autonomie : Pour Mme Ruth Lapidoth, une des grandes spécialistes en matière d'autonomie, « l'autonomie est un moyen de diffusion des compétences permettant de préserver l'unité de l'Etat, tout en respectant la diversité de sa population (2) ». Elle distingue trois types d'autonomie : l'autonomie politique territoriale, l'autonomie administrative et l'autonomie culturelle ou personnelle.

- L'autonomie politique territoriale est un ensemble de mesures visant à garantir un certain degré d'auto-identification à un groupe qui diffère de la majorité de la population de l'Etat mais qui est majoritaire dans une situation déterminée.

- L'autonomie administrative se rapproche de la décentralisation. Cependant, alors que la décentralisation implique uniquement une délégation de pouvoirs, l'autonomie administrative suppose un transfert de pouvoirs, exercé par des représentants locaux élus.

- L'autonomie culturelle ou personnelle est accordée aux membres d'une communauté spécifique (ethnique, linguistique, religieuse) quel que soit leur lieu de résidence. Ce modèle d'autonomie, qui prévoit que les membres d'une communauté ethnique sont gouvernés par le biais d'institutions et/ou de législation propre, reconnaît aux minorités un important degré d'autonomie et de cohésion, même dans le cas où les minorités sont dispersées sur un territoire.

Typologie du cadre de coopération

Sans rentrer dans les détails, il me semble nécessaire de faire une petite typologie des différents modèles d'autonomie. La notion d'autonomie diffère selon que celle-ci est envisagée ou appliquée dans un Etat fédéral, régional ou unitaire. On distingue plusieurs types de compétences : les compétences exclusives de l'Etat central ; les compétences concurrentes de l'Etat central et des entités ; les compétences de l'Etat central d'adopter des lois-cadres, auxquelles correspondent la compétence des entités à régler ses particularités ; les compétences parallèles de l'Etat central et des entités ; et les compétences exclusives des entités. La portée des compétences transférées varie grandement d'un système politique à l'autre, allant d'un minimum à leur presque totalité. Dans les cas où les autonomies disposent de larges compétences, ces dernières ont la possibilité de participer à la gestion des affaires publiques sans qu'existe à l'inverse une ingérence de l'Etat dans les pouvoirs de l'entité autonome.

. Le fédéralisme : Le fédéralisme correspond à une structure constitutionnelle dans laquelle l'Etat est divisé en plusieurs entités fédérées (Cantons en Suisse, Land en Allemagne et en Autriche), disposant d'une répartition symétrique des compétences. Dans le souci de garantir une représentation égalitaire, le pouvoir législatif est divisé en deux chambres : la première représentant les entités fédérées, la seconde représentant l'Etat fédéral.

. Le régionalisme : L'Etat régional partage de nombreuses similitudes avec l'Etat fédéral. Il s'agit, en effet, d'un système dans lequel les organes législatifs et exécutifs sont constitués au niveau de l'Etat central et des entités. Cependant, dans les Etats régionaux, il existe bien souvent une répartition asymétrique des compétences.

. La décentralisation dans les Etats unitaires: A fortiori, dans les Etats unitaires où toutes les compétences appartiennent en principe à l'Etat central, mais où des statuts spécifiques sont reconnus à certaines entités, ces dernières ne sont compétentes que dans les domaines prévus par ces statuts. Pour certains, l'autonomie représente une certaine forme de décentralisation par la délégation de pouvoirs qu'elle suppose. Cependant, des différences majeures distinguent ces deux systèmes : tandis que la décentralisation suppose une délégation de compétences, par voie législative, du pouvoir central vers des autorités locales « indépendantes », l'autonomie implique, dans certains domaines, un réel transfert des pouvoirs - c'est-à-dire une répartition des pouvoirs.

. Système de dévolution : Le système de dévolution, appliqué principalement au Royaume-Uni, résulte d'une décentralisation très poussée, conduisant à la création d'une nouvelle forme d'Etat régional.

. L'association : L'association est un système qui repose sur un accord entre deux ou trois Etats, liés bien souvent par d'anciens liens coloniaux. Il s'agit par exemple des îles de Cook et de Niue, associées à la Nouvelle-Zélande, ou de plusieurs îles associées aux Etats-Unis (Puerto Rio, les îles Marshall, les îles Paula). Généralement, l'Etat associé conserve son autonomie fondée par sa propre constitution. Cependant, cet Etat peut choisir de déléguer à un autre Etat certains domaines, tels que la défense ou les affaires étrangères. Ce système d'association est surtout appliqué dans les territoires de faible superficie ou pour des entités qui revendiquent davantage d'autonomie et non d'indépendance. L'association peut être considérée comme une forme d'autonomie possédant de très larges pouvoirs.

. L'organisation territoriale asymétrique : En vue de résoudre des conflits intra-étatiques liés à des revendications autonomes de certains territoires, l'Etat peut envisager d'établir une organisation territoriale asymétrique, reconnaissant à certains territoires des compétences élargies, ou l'établissement de statuts spéciaux.

Actuellement, le Tibet se situerait... dans aucune de ces catégories. Dans le meilleur des cas, on pourrait le placer dans une région ayant des pouvoirs décentralisés. Ce que le Dalaï-Lama proposerait ressemble un peu à une sorte de régionalisme, d'association ou éventuellement d'organisation territoriale asymétrique. Voyons donc dans un premier temps les problèmes qui se poseraient au Tibet pour l'instauration d'une autonomie. Tout d'abord, du côté chinois, puisque le plus dur à obtenir semble être surtout l'accord du gouvernement chinois.

Cadre d'émergence de l'autonomie

On peut distinguer trois types d'autonomies en fonction de leur source : celles qui ont été installées par des entités régionales lors de la création de l'Etat central, comme cela fut le cas en Suisse ; celles qui ont été mises en place en vue de mettre fin à des tensions territoriales ; et celles dans lesquelles la répartition des pouvoirs a été initiée par des autorités internationales,.

Dans le cas du Tibet, l'autonomie serait mise en place pour mettre fin à des tensions territoriales. Cela signifie tout d'abord que le gouvernement doit avoir un intérêt à mettre fin à ces tensions. Intérêt intérieur ou extérieur, ce qui pour l'instant n'est pas le cas - sauf à considérer le discours rhétorique de Pékin dont la seule mise en pratique consiste en une politique coloniale, répressive et de transfert de population.

Historiquement, on peut dégager certaines conditions qui vont conduire à l'autonomie. Bien souvent, le pays qui a accepté l'accord d'autonomie était lui-même en phase de formation. Dans d'autres cas, l'autonomie a bénéficié du soutien du pays voisin et/ou de la communauté internationale. La Chine n'est plus en phase de formation (ou alors, il faudrait qu'elle passe en phase de transition démocratique, ce que nous espérons bien sûr, et qui résoudrait bien des problèmes.) Quant au soutien de la communauté internationale, en l'occurrence, il est effectivement important, mais pas dans le bon sens.

Concernant les critères géopolitiques, on peut affirmer que, dans bien des cas, les entités autonomes ne disposent pas de ressources naturelles significatives. Elles ne représentent pas un enjeu stratégique majeur et les grandes puissances ne sont pas directement impliquées dans le conflit ou le différend. Dans le cas du Tibet, ces ressources existent et sont largement exploitées ou en passe de le devenir. Il semblerait absurde et illogique que la Chine y renonce...

Mais, soit, supposons que le gouvernement chinois décide qu'il accepte de réfléchir à une forme d'autonomie. L'histoire a là aussi démontré que la réussite des autonomies dépend en grande partie du respect des droits de l'homme et de la démocratie dans le pays voisin, et d'une certaine réticence à recourir à la force. Le respect des principes de « bonne gestion » et l'octroi de pouvoirs autonomes sont des conditions positives permettant d'assurer la pérennité des accords d'autonomie. Que peut-on dans ces conditions attendre d'un pays comme la Chine ? Quel crédit accorder à ses déclarations ? Les 50 dernières années ont été riches en tromperies, mensonges, dissimulations et changements soudains d'avis.

Hypothèse d'une véritable autonomie

Mais, poursuivons, imaginons que les Tibétains bénéficient enfin d'une réelle autonomie, du moins dans les textes. Cela, évidemment, demanderait de gros efforts de la part des Chinois : conférer un réel pouvoir aux Tibétains. Dans la situation actuelle, bien que les autorités chinoises affirment que les Tibétains constituent plus de 70% des cadres de la Région autonome du Tibet (hauts fonctionnaires du gouvernement local), les Chinois tiennent les positions-clés. Quand un Tibétain occupe une position importante, telle que président de la Région autonome ou d'une préfecture tibétaine, les positions de vice-présidents sont presque automatiquement attribuées à un Chinois exerçant de facto le pouvoir. Entre outre, selon les dernières statistiques officielles, le nombre de cadres tibétains serait passé de 70% en 2000 à 50% en 2003. Et, sur la même période, le nombre des employés tibétains des entreprises d'Etat de 71% à 65%. Selon la répartition des postes à responsabilité au sein des différents organes de l'administration chinoise au Tibet, les Tibétains s'avèrent en réalité plus que minoritaires Dès lors, comment être sûr qu'il n'en sera pas de même dans le cadre d'une future autonomie (sachant, je le rappelle, que nous sommes déjà censés être dans une autonomie) ?

Concrètement que peut-on espérer ? Dans la meilleure des hypothèses, un gouvernement local ayant quelques pouvoirs. Dans l'absolu, il faudrait que celui-ci soit élu par les habitants. Je rappelle que les Tibétains sont minoritaires... Comment faire alors pour leur donner du poids dans leur propre pays ? Compter leurs voix double ? Cela semble on ne peut plus anti-démocratique... Dès le départ, le problème est difficilement soluble.

Concernant les arrivées massives de colons chinois, danger principal guettant le peuple tibétain, comment y mettre un terme ? Connaissez-vous une région autonome dans le monde qui a le droit de fermer ses frontières aux citoyens de son gouvernement central ? Cela ne résoudrait donc en rien ce problème crucial. Oui, dans le cadre de l'autonomie, les Tibétains auraient peut-être alors une certaine liberté d'exister, les exactions cesseraient peut-être, peut-être pourraient-ils exercer leur religion en paix, apprendre le Tibétain à l'école, disposer d'hôpitaux etc... Oui, dans le meilleur des cas... Mais encore faudrait-il que cela se produise, ce qui ne ferait que reculer leur disparition, leur dilution ethnique.

Et accepter une autonomie serait, comme d'autres l'ont exprimé bien mieux que moi, baisser les bras, s'avouer vaincus, reconnaître que le Tibet fait partie de la Chine, que 1,2 million de Tibétains sont morts pour presque rien, que 150 autres, en prison actuellement pour avoir exigé l'indépendance, doivent revoir leurs priorités, que les Tibétains toujours au Tibet souffrent pour rien, pour ne même plus avoir le droit de dire « Mon pays, le Tibet », mais, en chinois, « Xizang, ma région autonome ».

S.P.

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(1) H. Hannum et Richard B. Lillich, « Le concept d'autonomie en droit international »
(2) R. Lapidoth   « Autonomy, flexible solutions to ethnic conflicts ».